陆海统筹,监测评价怎么衔接?

发表时间:2019-09-25 来源:《中国生态文明》杂志 作者:杨静

我国的陆海生态环境监测与评价还存在多个方面的不衔接,包括功能区划、监测要素和指标、监测技术、环境质量标准、信息共享等。若按海水水质标准评价,多数河口水质超标都比较严重, 入海河流水质即使满足地表水环境质量标准的Ⅱ类要求,用海水水质标准来比对,仍为劣四类海水。

建立健全陆海一体的环境监测评价体系,可以从五个方面发力:一是推进国土空间规划中陆域与海域空间管控的衔接,二是建立陆海衔接的营养盐关键控制指标体系,三是建设统一的天地空全程监测网络,建立严格的陆海衔接的监测技术规范,四是建立河口区生态环境管理体系, 五是建立陆海监测部门协调合作机制,建设陆海监测大数据平台。

 

新一轮机构改革将海洋环境保护职责整合到新组建的生态环境部,强化了陆海生态环境保护职能的统筹协调,这是党中央进一步增强陆海污染防治协同性和生态环境保护整体性作出的重大决策部署。此次机构改革打通了陆地和海洋,为做好陆海统筹, 实现“从山顶到海洋”的陆海一盘棋生态治理格局奠定了基础, 同时,也明确了生态环境部的职责就是统一政策规划标准制定、统一监测评价、统一监督执法、统一督政问责。其中,生态环境监测是生态环境保护工作的重要基础,做好陆海生态环境监测与评价的衔接,是新形势下做好海洋生态环境保护工作的必然要求。

陆海一盘棋生态治理需要把陆域海域作为一个系统整体考虑, 然而,长期以来我国的陆海生态环境监测与评价的衔接确实面临着不少困难和挑战,主要体现在以下几个方面:

一是陆域和海域的环境功能在空间上不衔接。

环境功能区划是环境质量评价的基础,是达标的评判依据。我国的环境质量评价是基于环境功能区和环境监测数据进行的, 其中,陆域地表水根据不同使用功能,执行相应的地表水质量标准。海域根据不同使用功能和保护目标,执行相应的海水水质标准。《地表水环境质量标准》规定, 与近海水域相连的地表水河口水域根据水环境功能按相应类别标准值进行管理。

目前,陆域地表水功能区划与海洋功能区划或近岸海域环境功能区划空间上的衔接,还远远不够:一是陆域海域的环境功能区划存在空间交叉重叠。二是部分沿海地区地表水(环境)功能区划与海洋功能区划或近岸海域环境功能区划不衔接,存在陆域地表水(环境)功能区划没有考虑与海域功能区划的约束与衔接, 海域功能区划没有考虑到河流淡水和海水相互汇合和混合区域等问题。

二是陆域和海域环境监测在关键监测要素和监测指标上不衔接。

生态环境监测应该遵循陆海统筹的原则,但目前关键的监测要素和监测指标存在显著差异, 未能反映出陆海的响应关系。

依据现有管理规范,海域生态环境监测评价要素为海水水质、沉积物质量,海水水质关键监测评价营养盐指标为无机氮、非离子氨和活性磷酸盐3 项指标。陆域地表水生态环境监测要素仅为河流水质,河流水质监测评价营养盐指标为氨氮、总磷2 项指标。水污染源排放控制营养盐指标为氨氮、总磷的排放浓度和排放总量。梳理可见,有关监测存在几个方面问题:

第一,目前陆域和海域的业务化监测评价体系,均缺少生态系统这一重要监测要素,难以了解陆海生态系统生态单元、生态结构和生态服务功能的变化,难以反映出人类活动对陆海生态系统的长期累积影响。

第二,我国近岸海域水质主要超标指标为无机氮和活性磷酸盐,而河流水质监测评价指标和水污染源排放控制指标是氨氮, 二者均缺少了对维护陆海生态系统功能起重要功能的总氮指标, 在一定程度上造成陆域环境保护工作成效对海域环境质量改善的效果不明显。

第三,陆域监测评价缺少河流入海径流量指标。河流入海径流量不仅是决定陆源污染物入海总量的关键要素,而且是维护河口乃至近海生态系统的重要生境要素。这一监测指标的缺失,造成陆源污染物入海总量的变化情况无法评估。近年来,有些地方由于河流入海径流量锐减乃至断流, 导致出现河口生态系统严重受损、海洋渔业生产力下降、海洋生物多样性衰退等突出生态问题。

三是陆域和海域环境监测技术的不衔接。

监测点的代表性、分析方法的选择和监测频次的确定,决定了监测数据能否有效反映评价区域的环境质量状况,但目前的陆海监测存在监测点布设的空缺重叠、咸淡水汇合的过渡水体分析方法无明确指引、监测频次不对应等问题,造成陆海统筹的环境管理缺少基本依据。

首先,陆海监测布点没有充分考虑陆域排污和陆海区域水质连接的要求,一是入海河流、直排海污染源、面源、大气沉降源等反映陆域影响的常态化监测点位空缺明显,部分污染物通过未纳入环境管控的对象入海,难以体现不同来源污染物输入对海域生态环境的影响贡献,如出现纳入监控的入海河流水质改善,而邻近海域水质发生下降的不合理现象。二是海域监测点位位于内水(领海基线向陆一侧的海域) 的多,位于领海(领海基线和领海线之间的海域)的少,难以客观反映我国管辖海域整体生态环境质量状况。

其次,环境监测技术体系来源于地表水或海水,并不完全适用于受陆海双向运动影响的河口过渡水体。

再次,陆域海域监测频率差异大。国控重点污染源为实时在线监测,部分固定点源、面源未纳入监督性监测。陆域地表水水质监测频率为月或季度,海域水质监测频率为一年三期、且采样时段受多种不确定因素影响,导致海水水质变化形势研判和原因分析难度大。

四是陆域和海域环境质量标准的不衔接。

陆域《地表水环境质量标准》(GB3838-2002) 与海域《海水水质标准》(GB3097-1997) 的标准不衔接,主要体现在两标准之间氮、磷物质的指标设置完全不同。

地表水和海水之间关于氮、磷物质的水质评价是两条线,无法直接比对和评价,这就导致即使入海河流水质满足地表水环境质量标准的Ⅱ类要求,与海水水质标准相比,仍为劣四类海水, 严重制约了氮、磷污染物的陆海联防联控。

陆海水质标准的不衔接,带来另一个突出问题,即河口水质标准的实施管理一直存在较大争议,究竟是按照《地表水环境质量标准》还是遵从《海水水质标准》?由于河流近海分界不明确, 造成河口水质目标不明确,加上两个质量标准的使用条件未规范, 实际操作中往往造成河口水质管理混乱,出现同一水体的评价有截然不同的结果。若按海水水质标准评价,多数河口水质超标都比较严重。

五是陆海部门监测协调与信息共享机制比较缺乏。

陆海生态环境监测机构涉及到生态环境部门、国土资源部门、水利部门、气象部门等。生态环境部门在生态环境监测工作担负着组织者和监管者角色,但长期以来陆域和海域的资源环境被行政部门分而治之,各自监测,缺乏统筹各部门监测信息的平台, 使得决策部门不能全面掌握陆海生态环境状况,造成陆海生态环境保护与区域发展的综合决策难以实现实质性融合。

现在,机构改革已基本落实到位,原先九龙治水的局面已发生较大的改变,陆海生态环境监管权责问题已基本理顺,建立健全陆海一体的环境监测评价体系必将迈出可喜的步伐。对此,我们认为可以从以下五方面发力:

一是推进国土空间规划中陆域与海域空间管控的衔接。

按照高质量发展要求,根据陆海生态系统整体性和生态服务功能特点,在陆海资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上,结合区域发展需求,建立陆海衔接的陆域- 流域- 海域生态环境保护体系,推进水生态功能区划和海洋生态环境功能区划的有效衔接,实行区域流域海域分区环境管控。

二是建立陆海衔接的营养盐关键控制指标体系。

突破现有水污染源排放标准中缺乏总氮营养盐指标和陆海环境质量标准中这些氮磷营养盐关键指标的不统一现状,参考发达国家有效做法,并结合我国近岸海域质量状况和经济技术水平, 建立河海衔接的氮磷等关键生物性控制指标为重点的控制指标和标准体系。

三是建设统一的天地空全程监测网络,建立严格的陆海衔接的监测技术规范。

遵循物质循环规律和陆海生态系统整体性特点,建设可反映陆海响应关系的天地空多介质全程监测网络,着力提升咸淡水汇合区不同环境条件的陆海监测技术, 并建立严格的技术规范,逐步开展业务化的陆海生态监测评价, 实现从污染源、环境质量监测到生态单元、生态系统监测的过渡。

四是建立河口区生态环境管理体系。

以解决河口环境管理困境为导向,立足河海环境质量改善目标,研究建立咸淡水汇合区地表水和海水环境质量标准的衔接研究,建立河口生态环境状况评价体系,建成陆海衔接的河口区生态环境管理体系。

五是建立陆海监测部门协调合作机制,建设陆海监测大数据平台。

在理顺权责关系的基础上, 建立与陆海统筹相适应的部门横向协调合作机制,国家与地方的垂向联动机制。按照“信息共享、统一发布”的原则,完善部门之间、国家与地方之间横纵陆海监测数据共享模式,建设数据信息共享和综合决策支持平台。

(杨静,生态环境部华南环境科学研究所近岸海域环境研究中心副主任)

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