陆海统筹,要统筹什么?

发表时间:2019-09-25 来源:《中国生态文明》杂志 作者:胡求光 沈伟腾

要从治理主体、手段、信息、政策等方面进行统筹。要统筹中央和地方、沿海地区和内陆地区。要强化生态补偿、陆域排污配额差异化管理等市场手段。要构建基于陆海统筹的法律法规体系, 探索海洋和陆域环境规划“多规合一”,要做好海洋与陆地环境治理政策的协调,明确内陆和沿海地区的利益分配与责任归属。

 

近年来,我国高度重视海洋生态环境保护工作,有关法律法规不断出台。仔细研究有关法律法规,可以发现有三个趋势。第一,从综合性的海洋环境保护法, 到各具体的海洋污染类型,如船舶污染、海岸工程建设污染、陆源污染等,再到海洋资源开发、海域使用和海岛保护,海洋生态环境保护法律法规涉及的层面越来越细。第二,从中央层面的海洋生态保护立法,到地方层面的海洋生态保护实施条例与管理办法,海洋生态保护法律法规在具体实践和落实上越来越实。第三, 从标准性的暂行规定到强制性的法律法规,海洋生态保护法律法规在各项规定上越来越严。

但与此形成鲜明对比的是, 尽管我国的海水环境质量总体有所改善,但是局部海域污染依然突出,典型海洋生态系统健康状况改善不明显,近岸海域的海洋生态环境损害仍处于较为严重的状态。究其原因,主要是由于我国过去的海洋环境保护,主要采用“条块结合、分散管理”为主要特征的“陆海分治”思路。因此, 摒弃“陆海分治”,坚持陆海统筹是实现中国海洋生态损害有效治理的关键所在。我们认为,坚持陆海统筹,要从治理主体、手段、信息、政策等方面进行统筹。

一、治理主体:中央+ 沿海地方+ 流域

在“条块结合、以块为主、分散管理”的模式下,海洋生态环境管理呈现出地方海洋管理机构受到地方政府和主管部门的双重领导,不同海洋环境管理机构间又存在明显的职能交叉,难以实现统一有效管理。例如,海洋陆源污染治理分别由负责河流排污监管的环保部门和负责入海排污口、海洋倾倒监管的海洋部门共同承担,这种两部门、两段式的监管模式导致污染防治责任主体不明确,海陆边界交错区域极易形成监管真空,放任海洋污染的扩散。再比如,中央层面的“条条”管理模式,体现了海洋环境管理上的综合性和职能性的统筹, 其中原国家海洋局主要负责统筹协调海洋各大事项,而海洋环境管理的职能并非其一家独有,而是分散在环保、国土、农业、交通运输等多个职能机构中。地方层面的“块块”管理模式使得在海洋环境实际管理过程中,沿海沿岸各级地方政府是管理的核心主体,同时也使得各地方海洋环境管理机构会受沿海地方政府和上级(中央)主管部门的“双权威领导”。2018 年国务院机构改革将海洋环境保护职能整合至生态环境部,从宏观层面上确立了陆海统筹的治理架构。然而,即便改革方案中明确将分散于原环境保护部、原国家海洋局、原水利部、原国土资源部、原农业部、原国家林业局等部门的海洋生态环境保护职能整合进新组建的生态环境部中,在实践中,“双权威领导”的现状仍未有实质性的改变。各级政府及各部门之间的职责和职能协调有待落实。

鉴于这些实际情况,治理主体的陆海统筹应从三个层面开展:

第一,中央层面应建立对地方海洋生态环境状况常规化的监测体系。中央政府可以通过对沿海地方海洋环境状况的常规化监测,识别沿海地方政府海洋环境的治理绩效。这将有助于沿海地方政府将海洋环境治理和保护纳入到地方工作当中,改变其“重陆地,轻海洋”的惯性思维。现有的海洋督察和环保督察对地方海洋生态环境起到了非常有力的监督作用,但仍无法同时对所有沿海地方政府实施常规化监督。从本质上说,海洋督察和环保督察是地方海洋环境治理的外生冲击,目的并不是沿海地方政府的海洋环境治理体系。需要通过对地方建立常规化的海洋环境监测体系,将地方海洋环境保护的动力内生化,充分调动地方政府的主观能动性,创新海洋环境管理模式,而不是被动应对督察反馈。

第二,沿海地方层面需要建立起独立于地方利益的海洋环境统筹机构。海洋生态环境治理的困境之一在于,海洋环境保护机构受地方利益影响,海洋环境管理主要建立在地方利益的基础之上。然而,海洋并非仅仅属于沿海地方政府,受地方利益左右的海洋环境管理,会危及所有公民以及子孙后代的利益。因此,要真正发挥海洋生态环境管理机构的作用,需要使其摆脱沿海地方政府的掣肘,独立行使监督权。此外,陆海统筹治理海洋生态环境还需要跟地方产业发展作好对接,海洋生态环境管理机构要参与地方产业规划,防止有损于海洋生态环境的不合理产业布局。

第三,建立以流域为单位的陆源污染综合治理机构,打破基于行政边界管理导致的碎片化治理。海洋生态环境污染既来源于沿海地区的污染排放和不合理开发行为,也与内陆地区的污染排放密切相关。内陆地区排放的污染物通过河流运输,最终汇入海洋,对海洋生态环境造成危害。因此,陆海统筹也应包括沿海地区与内陆地区的统筹。而基于行政区划作为污染治理边界的方式, 容易造成相互扯皮,陷入囚徒困境,放任污染排放,恶化海洋生态环境。因此,需要立足系统性治理思路,跳出基于行政区划治理的模式,建立以流域为单位的陆源污染综合管理机构,立足于海洋生态环境治理的整体性目标, 将流域上下游地区均囊括进来, 促使地区间开展有效合作,协力改善海洋生态环境。

二、治理手段:政府+ 市场+ 社会

我们的海洋生态环境治理, 主要依赖于政府管控,这种被动治理手段不仅投入成本和监督成本巨大,而且往往难以调动陆源排污企业的自觉减排积极性,导致污染治理效率低下。国内外大量研究和实践表明,综合运用市场化手段和社会化手段,能够有效提升环境治理效率。因此,在运用政府手段的基础上,还需要同时结合市场手段与社会手段, 更好地进行陆海统筹。

首先,要借助市场化手段建立海洋陆源污染利益相关者之间的协调、合作机制,推进陆源污染的陆海统筹治理,弥补政府治理手段的不足。市场化手段的陆海统筹,可以从三个方面展开。一是开展跨行政区的生态补偿转移支付试点工作。组建多部门、多学科背景下的专家组,科学评估入海河流及入海口海域的环境承载力,对接污染物总量控制指标,制定流域上下游地区的陆源污染排放考核标准,建立考核奖惩和生态补偿机制,要求排污治理未达标的行政区通过财政转移支付形式向考核达标地区进行补偿,以此在流域上下游形成污染治理的正向激励,提高流域上下游地区合力保护海洋环境的积极性。二是加强陆域排污配额差异化管理。基于排污总量控制制度,对流域上下游不同地区污水排放配额进行差异化分配,促进有需求的地区开展排污权交易,通过盘活资金提高陆域污染源的防治效益。三是开展海洋陆源污染责任保险试点工作。鼓励、引导排污严重的重化工业投保强制责任保险,建立投保污染责任保险的激励和约束机制,推动陆源污染企业全面承担海洋污染损害赔偿责任,进一步增强企业的海洋环境保护责任意识。

海洋生态环境陆海统筹治理还需要社会力量(公众、媒体以及社会组织)广泛参与,充分发挥社会机制作用。从整体来说,我国海洋生态环境的利用和管理领域,公众及利益相关方的参与度都比较低,社会力量参与明显不足。

一要调动公众、媒体及社会组织的参与积极性。建立公开的环境监管信息共享平台,及时向社会提供陆源污染治理的相关进展及海域环境的各项信息确保公众知情权。如借助新闻媒体和微信、微博等渠道,及时跟进和发布海洋生态环境的动态变化,加强海洋生态保护宣传和科学知识普及工作。进一步健全举报、听证、舆情监测等多种社会参与渠道, 明确社会力量在海洋生态环境治理中的重要角色。二要将公众、社会组织及媒体参与海洋陆源污染治理的事前、事中和事后全过程的做法制度化,给予强有力的法律保障。公众数量庞大,一旦能获得法律保障,将有助于在海洋生态环境保护中形成合力,有效制约海洋生态损害行为。三要鼓励和正确引导海洋生态保护非政府组织的发展。公众作为个体, 在与地方政府或企业的沟通过程中往往处于弱势地位,即便在有法律保障的情况下也可能在地方政府或企业的压力下放弃本该享有的权利或放弃举报海洋生态损害行为。因此,通过鼓励海洋生态保护非政府组织的发展,使得公众能够有效地组织起来,提高公众参与治理海洋生态环境效率。

三、治理信息:监测信息+ 监测技术+ 治理经验

陆源污染源包括陆域工业废水、生活废水、农业污染等多种类型,除少数的近岸固定点源排污外,大量的污染物以区域或流域形式进入海洋,属于面源污染。面源污染具有来源广、周期长、持续性强等特点,排污责任主体以及不同主体带来的污染程度难以清晰界定。如在近期开展的渤海入海排污口排查中,排查人员发现的排污口数量,远超地方政府上报的数量,而且这些排污口布局错综复杂,难以追踪到具体的污染源。同时,入海河流上下游地区间在污染监测信息沟通上的不足,又加大了海洋污染源追踪和治理的难度。

海洋生态环境治理的陆海统筹,需要建立在入海河流上下游地区以及沿海不同地区间相互沟通协作的基础之上,而治理信息的共享,是实现这种协作必须的也是最重要的载体。治理信息的共享应重点关注三个方面。

第一,监测信息共享。应主要聚焦于不同行政区陆域或海洋环境监测信息的共享。建议由生态环境部制定跨行政区监测信息共享的规范,整合原有分散在各级地方环保部门或海洋环境部门的环境信息。在全面实施以前, 可以先选取部分地区进行试点, 开展渐进式的改革。共享并非简单将陆域环境信息和海洋环境信息堆积到一起,而需要对这两者进行系统分析,为海洋环境治理提供决策参考。如探测海域各项生态指标的变化与陆源污染排放之间的联系,实现对陆源污染的责任追溯,通过密切关注陆域环境监测信息,识别突发的海洋环境污染风险。

第二,监测技术共享。海洋生态环境信息监测、信息处理和分析以及应急响应,均需要借助现代先进的科学技术,但不同地区监测技术发展水平上可能存在一定差异。推动海洋环境监测技术在沿海地区间的共享,将云计算、大数据及人工智能等先进技术整合到海洋生态环境信息监测、处理和分析当中,实现海洋生态环境监测的自动化,提高应急效率。

第三,治理经验共享。我国在水污染治理方面积累了丰富经验,很多治理政策均是来自于地方的先行先试。如在全国范围内实行的“河长制”,最先产生于无锡市应对2007 年太湖蓝藻危机的过程中,属于典型的地方性海洋水污染治理政策;浙江在2013 年底开展的“五水共治”也取得了较好的效果。在长期的实践过程当中,部分地方政府在水污染治理方面取得了丰富成果,积累了诸多经验。但这些经验共享往往限于省级行政区内,难以对其他行政区产生正向的溢出效应,降低了水污染治理效率,也往往造成重复性的资源投入。因此,亟须建立一种跨越行政区划的治理经验共享机制。如可以由生态环境部牵头探索建立省份或地级市互访制度,互访人员主要是在地方水污染或海洋污染治理中拥有丰富经验的人员,互相取长补短, 提高海洋生态环境的治理效率。

四、治理政策:法律+ 规划+ 政策

现行海洋生态环境政策,还不同程度地存在“头痛医头,脚痛医脚”现象,相当一部分海洋生态环境保护和损害修复政策并未将陆域污染治理作为重要内容。海洋和陆地生态环境治理的脱节, 是海洋环境损害无法得到有效治理的关键原因之一。

为打破“损害- 修复- 再损害”的恶性循环,提高海洋生态环境治理的效率,亟须探索构建基于陆海统筹的海洋生态环境治理政策。具体而言,治理政策的陆海统筹应从三个方面展开。

第一,构建基于陆海统筹的法律法规体系。过去,在陆海二分理念的影响下,关于海洋和陆域的法律法规存在明显的不协调。例如,涉海的法律法规体系本身并不完善,和陆域的法律内容也存在矛盾,海陆管理部门在生态保护过程中存在管理交叉和空白。统筹陆海法律法规体系的重点在于,提高海洋法律法规的地位, 协调陆域法律法规和海洋法律法规。首先,从结构上完善海洋法律体系,推动“海洋入宪”进程, 在宪法中形成有中国特色又符合国际法准则的涉海条例,由此进一步提高海洋的战略地位和全民的海洋意识。其次,从内容上完善海洋法律法规,做好与陆域法律内容衔接。进一步完善对陆源污染防治方面的法律法规,协调好与《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等法律法规的衔接,为实现“从山顶到海洋”的全过程保护治理提供有效的法律保障。

第二,探索海洋环境规划和陆域环境规划“多规合一”,避免“规划冲突”和“规划真空”。当前,在环境规划方面,海洋和陆域往往是各自独立,缺乏相互协调。然而,海洋环境与陆域环境密切相关,只有在规划层面将海洋环境与陆域环境统筹考虑, 才能有序开展海洋环境的保护与损害治理。沿海省市的海洋和陆域环境规划可以在省级政府的协调下统筹开展,但就内陆地区而言,需要由中央政府进行协调, 将沿海省份与内陆省份的环境规划进行统筹,防止出现“下游治理, 上游污染”的情况。

第三,统筹陆域和海洋的环境治理政策,保证政策制定和实施的协调推进。环境规划做到陆海统筹,可以保证陆域和海洋施政方向及其目标的一致性。而在陆海规划统筹框架下,如何实现海洋环境的有效治理,则需要具体到环境政策的制定和实施。海洋环境治理要做好海洋与陆地环境治理政策的协调,明确内陆和沿海地区的利益分配与责任归属。在陆海环境治理政策统筹实施过程中,内陆落后地区在资金上可能面临一些困难,中央政府可以通过转移支付给与支持。此外, 考虑到不同地区发展程度的差异, 内陆一些落后地区往往面临着经济发展与环境保护之间的矛盾。为解决这一矛盾,可以构建定点帮扶机制,由沿海发达地区对口帮扶内陆落后地区,为落后地区提供技术和人才支持。

(胡求光,宁波大学商学院教授, 宁波大学东海研究院副院长,博士生导师;沈伟腾,宁波大学商学院博士生。本文为浙江省哲社规划课题/ 重大招标课题:浙江近岸海域生态环境陆海统筹治理机制创新及政策优化研究(编号: 19XXJC02ZD)和国家自然科学基金/ 面上项目: 海洋生态环境陆海统筹治理机制研究:绩效评价、策略博弈与政策仿真(编号: 71874092)的阶段性成果)

 

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